Analyse de l'accord

La justice fiscale internationale au programme du gouvernement Vivaldi

Action pour la justice fiscale le 23 septembre 2020 devant le Palais d'Egmont à.... (Crédit : © CNCD-11.11.11.
Crédit : © CNCD-11.11.11.

Dans l’accord du Gouvernement Vivaldi, les dossiers fiscaux européens et internationaux sont abondamment évoqués, non seulement dans le chapitre relatif à la politique fiscale générale, mais aussi dans le chapitre international et même dans le chapitre sur les politiques environnementales et énergétiques. Le gouvernement s’engage notamment à œuvrer en faveur de l’instauration d’un taux minimum mondial d’imposition des multinationales, à coopérer constructivement à la création d’une taxe européenne sur les transactions financières, et même à mettre en place une taxe unilatérale sur le numérique si les négociations internationales et européennes en la matière échouent. La taxation du secteur aérien et maritime est évoquée, de même qu’une taxe carbone aux frontières de l’UE.

Paradis fiscaux et mesures de relance post-Corona

Afin d’aider les entreprises qui souffrent de la crise économique liée à la pandémie, le gouvernement prévoit des « mesures de soutien et de relance », dont un mécanisme de « réserve de reconstruction exonérée » permettant l’exonération fiscale partielle des profits des années 2022 à 2024.

Ces aides aux entreprises sont cependant soumises à un ensemble de conditions, dont celle de ne pas détenir des « participations directes dans des paradis fiscaux ». Le principe de cette conditionnalité est tout à fait louable, car il est injuste que des mesures de soutien aux entreprises (aux frais du contribuable belge) soient captées par des entreprises pratiquant massivement l’optimisation fiscale vers les paradis fiscaux.

Techniquement cependant, le risque est grand qu’en la matière le nouveau gouvernement reproduise la solution déjà appliquée dans le premier train de mesures d’aides fiscales aux entreprises approuvé par la Chambre en mai 2020 [1], qui vise les paradis fiscaux de la liste noire officielle belge, dans laquelle ne figurent pas les acteurs les plus importants de l’optimisation fiscale des entreprises (Pays-Bas, Royaume-Uni, Suisse et Luxembourg notamment). Cette mesure est peu efficace, comme le confirme par l’exemple le récent rapport d’Oxfam sur la perte de 287 millions de dollars de recettes fiscales futures par l’Ouganda dans ses projets pétroliers avec Total, à cause des filiales néerlandaises de cette entreprise [2].

« Cadre inclusif » de l’OCDE : taxe digitale et taux minimum d’imposition

Le « cadre inclusif » de l’OCDE, rassemblant à ce stade 137 pays, soit 100 de plus que l’organisation elle-même, négocie actuellement une vaste réforme de la fiscalité des entreprises multinationales, y compris les fameuses GAFAM qui dominent le secteur numérique [3]. Selon les estimations de l’OCDE, les réformes proposées pourraient créer 100 milliards de dollars de recettes fiscales supplémentaires par an au niveau mondial.

La négociation est organisée en deux piliers. Le premier concerne un renforcement de la capacité des Etats à taxer les profits des multinationales, y compris les géants du numérique, et le deuxième une sorte de taux minimum d’imposition mondial des bénéfices des multinationales. Jusqu’à présent, les rares éléments attestant de la position belge dans ces négociations [4] tendaient hélas à démontrer que l’augmentation des recettes fiscales ne représentait pas une priorité, au contraire par exemple de la défense, face au risque d’un taux minimum, de la niche fiscale de la « déduction des revenus de l’innovation » bénéficiant notamment aux géants de l’industrie pharmaceutique en Belgique [5].

L’accord de gouvernement marque à cet égard une véritable rupture : « Dans le cadre des négociations de l’OCDE concernant les réformes des régimes d’imposition internationaux, la Belgique jouera un rôle constructif et proactif. En ce qui concerne le Pilier Deux qui vise un impôt minimum global (la proposition GloBE) la Belgique plaidera pour que les bénéfices d’une multinationale soient en tout cas soumis dans chaque pays distinct (jurisdictional blending) à un niveau minimum de taxation, et contre les exceptions accordées à certains régimes fiscaux tout en veillant également à préserver la compétitivité de certains secteurs importants de son économie  ».

On observe donc la volonté d’un engagement constructif général et un certain volontarisme sur la question du taux minimum d’imposition, y compris en militant en faveur du « jurisdictional blending », alors que le modèle alternatif de « global blending » (mélange global) permettrait à certains pays, dont la Belgique, de maintenir des taux d’imposition effectifs inférieurs au minimum, car le minimum d’imposition serait calculé en moyenne mondiale plutôt que pays par pays. Cependant, la précision que cela sera fait « tout en veillant également à préserver la compétitivité de certains secteurs importants de son économie » peut servir de prétexte à une position moins ambitieuse.

Sur la question spécifique de la taxe GAFAM, l’accord de gouvernement observe que « avec la numérisation qui gagne du terrain dans notre société, un décalage est apparu entre la réglementation fiscale nationale et internationale traditionnelle et l’économie numérisée. Trop souvent, les entreprises actives dans cette économie ne paient pas d’impôt à l’endroit où est créée la valeur (là où sont établis les utilisateurs), ce qui peut générer une concurrence déloyale. Une forme de taxation numérique doit voir le jour. La Belgique prendra l’initiative dans les discussions en la matière au niveau international (OCDE/UE). Un accord international sera privilégié. Si un tel accord ne peut être trouvé (au sein de l’OCDE et de l’UE), la Belgique instaurera une taxe sur les services numériques en 2023 ».

Il y a donc un objectif et un calendrier très clair : la Belgique plaide pour une taxe digitale au sein de l’OCDE et de l’UE, et à défaut d’obtenir satisfaction instaurera unilatéralement cette taxe en 2023.

Union européenne et fiscalité : vers une « union monétaire et fiscale à part entière » ?

L’accord de gouvernement prévoit que « la Belgique assurera un rôle constructif pour faire avancer » un certain nombre de projets européens en matière fiscale, dont la taxe sur les transactions financières (TTF). En effet, un groupe de dix Etats membres de l’UE, dont la Belgique, négocient sans succès la mise en place de cette taxe depuis 2012, en raison notamment de l’attitude peu constructive de la Belgique durant la dernière législature [6].

Le projet d’« assiette commune consolidée à l’impôt des sociétés » (projet ACCIS ou CCCTB en anglais) [7] est identifié comme une autre priorité parmi les projets européens. Ce projet vise à unifier dans l’UE le calcul de la base imposable en la matière, ce qui permettrait potentiellement d’anéantir les possibilités d’optimisation fiscale intra-européennes. Mais alors que ce projet est lié à la transparence fiscale des multinationales par l’obligation de publication d’un certain nombre de données pays par pays, cet aspect n’est pas mentionné dans l’accord gouvernemental [8]. Cette absence est d’autant plus regrettable qu’il s’agit d’un dossier qui pourrait plus facilement aboutir, car cette législation européenne peut être adoptée à la majorité qualifiée au Conseil, alors que la plupart des législations fiscales doivent passer le redoutable obstacle de l’unanimité des 27. En novembre 2019, la présidence finlandaise du Conseil a d’ailleurs échoué de peu à rassembler une majorité qualifiée [9]. Il serait donc tout à fait possible de remettre le dossier sur la table et de le faire adopter.

L’accord de gouvernement évoque également la volonté de réformer et de renforcer le « code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises », un instrument de surveillance et de revue par les pairs des pratiques des Etats membres en matière de fiscalité des entreprises. C’est positif car cet instrument est tout à fait insuffisant à la tâche, considérant notamment que selon une étude récente [10], les multinationales basées aux Etats-Unis évitent pas moins de 27 milliards de dollars par an d’impôts dans l’Union européenne, dont 2,6 milliards de dollars en Belgique en exportant artificiellement leurs profits taxables vers quatre pays européens dont deux Etats membres de l’UE : les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suisse et le Luxembourg.

Avec son plan de relance de 750 milliards décidé en juillet 2020 [11], l’UE a ouvert le débat sur son propre financement, qu’il s’agisse de financer le budget « ordinaire » de l’UE ou le remboursement de la dette contractée pour le plan de relance. Plusieurs idées circulent. Ainsi, la Commission européenne a proposé plusieurs pistes de financement (dites « ressources propres »), dont l’extension du système d’échange de quotas d’émission aux secteurs aériens et maritime (recettes annuelles estimées à 10 milliards EUR pour l’ensemble de l’UE), une nouvelle taxe sur « les activités des grandes entreprises, qui tirent des bénéfices considérables du marché unique de l’UE » (recettes estimées à 10 milliards), une taxe carbone aux frontières (entre 5 et 14 milliards) et la fameuse taxe numérique, ou taxe GAFAM (1,3 milliards) [12].

Le Parlement européen, dont l’accord est indispensable pour adopter le budget pluriannuel de l’UE, s’est également emparé du dossier en proposant également l’inclusion d’une taxe sur les transactions financières parmi les ressources propres de l’UE [13].

Sur ce débat, l’accord de gouvernement marque un haut degré d’ambition : « L’objectif est de parvenir à une union monétaire et fiscale à part entière ». Il exprime son soutien explicite à trois ressources propres : la taxe carbone aux frontières, la taxe numérique et l’extension du système d’échange de quotas d’émission aux secteurs aériens et maritime.

On peut regretter que l’accord de gouvernement n’évoque pas la taxe sur les transactions financières (TTF) dans le paragraphe consacré au financement de l’UE, alors qu’un autre passage de l’accord soutient cette taxe. Selon la proposition de Commission européenne, la TTF, même limitée à 10 Etats membres, pourrait rapporter entre 30 et 35 milliards d’euros par an [14]. Une TTF à 27 devrait donc rapporter environ 50 milliards d’euro, beaucoup plus que les autres pistes de financement en discussion.

Fiscalité et environnement : le principe du pollueur-payeur

Une taxe carbone généralisée semble faire partie des projets du gouvernement (« le Gouvernement partira du principe du « pollueur-payeur » dans le cadre duquel il visera à décourager le plus possible l’usage des combustibles fossiles, via l’instauration d’un instrument fiscal »), mais le paragraphe sur le sujet contient de nombreuses considérations et réserves, de sorte qu’il est difficile à ce stade de prévoir les modalités exactes de ce projet.

Sur le plan européen et international par contre, l’accord de gouvernement est plus clair, en ce sens qu’il demande clairement l’abolition du régime actuel d’exonération fiscale du carburant aérien, issu de la convention de Chicago de 1944 relative à l’aviation civile internationale, et qu’il soutient l’extension au secteur aérien et maritime du système d’échange d’émission ETS (voir supra), ainsi que la création d’une taxe d’ajustement carbone aux frontières de l’UE, afin de lutter contre les « fuites de carbone ».

Plus généralement, au-delà de toutes les intentions affichées dans l’accord de gouvernement, la réforme fiscale qui y est annoncée sera sans conteste un des grands chantiers de la législature et le flou maintenu dans l’accord reflète les tensions qui s’annoncent entre les points de vue autour de la table. Il importera donc de faire entendre la voix des organisations qui portent l’idée d’une fiscalité juste et durable.

[1Voir Gambini, A., « Covid-19. Transparence & aides fiscales aux entreprises : la Belgique peut mieux faire ! », 11 mai 2020, CNCD-11.11.11, www.cncd.be/Covid-19-tran...

[2Alencar, H., Avan, C., Olwenyi, J., « L’argent du pétrole. Le jeu trouble des Pays-Bas en Ouganda : lumière sur une convention fiscale qui prive le pays d’une juste part de ses revenus pétroliers  », Oxfam, octobre 2020, https://www.oxfamfrance.o...

[3Voir Gambini, A., « BEPS 2.0 : La nouvelle négociation internationale sur la fiscalité des multinationales », CNCD-11.11.11, note politique n°22, 8 novembre 2019, www.cncd.be/BEPS-2-0-nego...

[4Lambrecht, L., « La Belgique saborde-t-elle le taux minimum de taxation des multinationales ? », LLB, 25 février 2020, www.lalibre.be/economie/e... ; ; SPF Finances, « Doc 55 0851/001 – Proposition de résolution visant à une contribution fiscale juste des multinationales  », Note au Ministre des Finances.

[5Fried, M., « Prescription for poverty : drug companies as tax dodgers, price gougers, and influence peddlers”, OXFAM, septembre 2018, https://oxfamilibrary.ope...

[6Voir Gambini, A., « Bilan de la législature : La politique belge en matière de justice fiscale internationale », 14 mai 2019, CNCD-11.11.11, https://www.cncd.be/La-Be... et Gambini, A., « Taxe sur les transactions financières : la stratégie du pourrissement du gouvernement paie  », 11 juillet 2017, CNCD-11.11.11, www.cncd.be/Taxe-sur-les-...

[7Voir Valenduc, C., “Corporate income tax in the EU, the Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) and beyond : is it the right way to go ?”, ETUI, working paper, juillet 2016, https://www.etui.org/site...

[8Voir Gambini, A., “Multinationales : plus de transparence pour une justice fiscale  », CNCD-11.11.11, Point Sud n°16, 27 mars 2017, www.cncd.be/Multinational...

[9CNCD-11.11.11, communiqué de presse du 28 novembre 2019, « UE : une défaite (provisoire ?) pour la transparence fiscale  », www.cncd.be/UE-une-defait...

[10Cobham, A., Garcia-Bernardo J. et Bou Mansour, M.,« The axis of tax avoidance : Time for the EU to close Europe’s tax havens”, Tax Justice Network, 28 avril 2020, https://www.taxjustice.ne...

[11Conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020, www.consilium.europa.eu/m...

[12Commission européenne, « Financement du plan de relance pour l’Europe  », 27 mai 2020, p. 3, https://ec.europa.eu/info...

[13Résolution législative du Parlement européen du 16 septembre 2020 sur le projet de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne (10025/2020 – C9-0215/2020 – 2018/0135(CNS)), amendement 24, https://www.europarl.euro...

[14Commission européenne, page web « Taxation of the financial sector  », consulté le 6/10/2020, https://ec.europa.eu/taxa...